【中国应急管理报】为灾害防治重点区域判定提供决策参考

　　我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾情总体呈现灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重的时空分布特点。据统计，近10年来，我国因自然灾害导致的死亡失踪人数、直接经济损失占国内生产总值比重呈现明显下降趋势。然而，受全球气候变暖影响，全球范围内极端天气事件明显增多，各类自然灾害的突发性、反常性、难以预见性日益突出。我国防灾减灾基础薄弱，灾情调查统计长期缺乏统一的标准和方法，灾情调查内容、统计指标、核算评价方法、统计结果的表述形式等存在较大差异性。

　　历史灾害调查评估作为第一次全国自然灾害综合风险普查工作的重要组成部分，旨在通过历史灾害调查评估任务，形成标准化、规范化的长时间序列历史灾害调查评估数据集、图件和报告成果集，为政府开展应急资源配置、应急力量部署、应急能力建设等提供决策参考依据。

　　经过实践应用完善

　　取得四项重要成果

　　历史灾害调查评估主要包括历史重大自然灾害事件调查、历史年度自然灾害灾情调查、历史年度自然灾害灾情评估三部分内容。通过开展历史灾害调查评估，主要取得四项重要成果，分别是基础数据成果，包括全国各地历史年度自然灾害情况、重大灾害事件情况、主要灾情评估指标情况；数据库建设成果，形成历史灾害调查评估基础数据库；历史灾害调查评估软件系统；历史灾害调查评估技术规范。

　　历史重大灾害事件调查成果。历史重大灾害事件调查以《重大历史自然灾害调查技术规范》确定的重大灾害事件目录清单为主线开展，调查灾害种类主要包括台风灾害、洪涝灾害、地震灾害、森林火灾，调查时间范围为1949年至2020年。调查指标主要包括灾害发生和结束时间、灾害影响范围、致灾强度、灾害损失等方面的相关指标，重大灾害事件主要按照《国家突发公共事件总体应急预案》《国家自然灾害救助应急预案》中启动国家级Ⅱ级（含）以上应急响应的阈值标准进行选取，同时参考致灾因子强度、灾害造成的社会影响等有关指标。

　　历史年度自然灾害灾情调查成果。历史年度自然灾害灾情调查以时间为主线组织开展，调查的灾害种类涵盖干旱灾害、洪涝灾害、台风灾害、风雹灾害、低温冷冻灾害、雪灾、沙尘暴灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、森林草原火灾11个灾种，调查时间范围为1978年至2020年；调查指标包括受灾人口、死亡失踪人口、农作物受灾面积、农作物绝收面积、倒塌房屋户数、倒塌房屋间数、损坏房屋户数、直接经济损失等，其中不同灾种对应的调查指标根据灾害特点进行了差异化区分。

　　历史灾害评估成果。历史灾害评估以汇总的调查数据为基础，分别以县级行政区、地市级行政区、省级行政区、全国为基本评估单元，计算不同空间范围下，1978年至2020年逐年年度每十万人受灾人口、每十万人死亡失踪人口、直接经济损失占GDP比重等指标，形成符合联合国《2015-2030年仙台减灾框架》下的全国及区域灾情评价指标体系。此外，逐一计算受灾人口、死亡失踪人口、农作物受灾面积、农作物绝收面积、倒塌房屋间数、直接经济损失等指标基于多年汇总数据的分灾种占比情况，为综合风险评估区划和综合风险防治区划提供重要参数。

　　历史灾害调查评估数据库建立在成熟的业务技术和标准体系的基础上，实现对全国各地历史灾害灾情数据的标准化管理，是推动灾害数据资源共享的数据基础和技术基础。历史灾害调查数据获取工作严格按照《第一次全国自然灾害综合风险普查总体方案》《第一次全国自然灾害综合风险普查实施方案》，以县级行政区为基本工作单元，采取档案查阅、现场查勘、估算推算等多种调查技术、调查形式和技术组织实施。调查利用已有的基础资料，按照“一数一源、权威数据由权威部门提供”的基本原则，统一标准、数据向上集中的总体要求，积极开展部门间协作交流，通过数据录入、逐级上报审核、逐级汇总分析程序，形成自下而上信息获取、审核、传输、存储、分析为一体的历史灾害调查数据处理规范，确保历史灾害调查数据真实可靠。

　　历史灾害调查评估工作以历史灾害调查基础资料和各类统计表为数据处理对象，采用统一的数据填报分析软件，遵循统一的数据审核处理标准和工作规范，按照“统一组织、分级负责”的原则，完成历史灾害调查评估各项数据审核处理任务。为满足历史灾害调查评估需要，国务院第一次全国自然灾害综合风险普查领导小组办公室统一开发软件系统，培训大批普查技术人员，建立统一的历史灾害数据采集质检、审核汇交、分析评估的信息平台，并在普查实际应用中不断完善优化，为机制化的历史灾害调查评估数据更新提供信息化基础。

　　为保证各级应急管理部门开展历史灾害调查评估工作的客观性、规范性，国务院第一次全国自然灾害综合风险普查领导小组办公室组织开展了《历史年度自然灾害灾情调查技术规范（试行）》《重大历史自然灾害调查技术规范（试行）》《历史年度自然灾害灾情评估技术规范（试行）》三项技术规范的编写工作，规定历史年度自然灾害灾情调查、重大历史灾害事件调查、历史灾情评估的范围、对象、内容和方法，以及数据质检、审核、汇交的有关技术要求，为全国自然灾害综合风险普查常态化开展提供技术规范支撑。

　　历史灾害调查评估

　　数据支撑防灾减灾

　　灾害数据是记录灾害事件的重要信息载体。历史灾害调查评估成果是党中央、国务院和各级党委政府开展灾害防治和风险管理的重要决策依据。

　　为灾害防治决策提供数据支撑。长时间序列分灾种区域年度灾情数据可以针对各地因灾造成的人员伤亡、农作物受灾、房屋倒损、直接经济损失等情况，形成区域可比、年度可比的量化分析结果，为划定干旱、洪涝、台风、风雹等多灾、易灾区域提供可靠的数据支撑。

　　为灾害风险评估提供数据支撑。目前，定量的风险分析主要基于致灾因子的强度、发生概率，以及承灾体的数量、分布和脆弱性等信息，对给定区域和时间段内可能遭受的灾害损失风险进行定量分析。其中，承灾体脆弱性分析是灾害风险定量化评估的关键环节，而基于灾情数据构建脆弱性曲线是目前最常用的方法。此次历史灾害调查评估形成的长时间序列分灾种灾情数据资料，将对灾害风险评估模型构建、提升灾害风险评估模型的区域适用性发挥重要作用。

　　为大灾巨灾复盘研究提供数据支撑。复盘大灾巨灾发生发展和防范应对的全过程，有助于客观分析防灾减灾救灾体系背后的结构性问题。历史灾害调查评估成果包括1949年至2020年近百场次重大的台风灾害、洪涝灾害、地震灾害、森林火灾的分县灾害数据集，数据指标涵盖致灾因子、社会经济、灾害损失等方面，这些数据成果将对大灾巨灾的场景还原、剖析成因、刻画影响发挥重要作用。

　　为灾害保险费率厘定提供数据支撑。在灾害风险分担方面，灾害保险能够减轻防灾减灾救灾资金压力，特别是在快速推进灾后重建和恢复生产生活方面发挥重要作用。在灾害保险制度体系建设中，保险费率厘定的科学性和合理性至关重要，只有形成完善的保险费率厘定机制，建立基于长时间周期的保险费率厘定方法和动态调整机制，才能确保灾害保险制度体系健康有序发展。此次历史灾害调查评估成果形成的细粒度、分灾种、长周期、多指标历史灾害数据集，有助于厘定出更加精细化的区域灾害风险发生频率和规模，建立起面向大灾巨灾保险的科学数据体系，从而推动灾害保险在灾害风险分担和经济补偿中更有效地发挥作用。