多部门层级协同参与为防灾减灾提供支撑——第一次全国自然灾害综合风险普查工作组织体系及技术体系观察

　　“全国自然灾害综合风险普查，从字面上来看，就是要聚焦自然灾害，突出灾害风险，强调综合，而且落到普查，其目的是提高全社会防范自然灾害风险的综合能力。第一次全国自然灾害综合风险普查参与部门多、人员多、层级多、链条长、任务重，技术要求高，协调难度大，没有现成的经验和方法可循，加之与新冠疫情防控同步，能取得今天的进展确实不易。”2月15日，国务院新闻办公室举行第一次全国自然灾害综合风险普查工作发布会，邀请国务院第一次全国自然灾害综合风险普查领导小组办公室（以下简称国务院普查办）主任、国家减灾委员会秘书长郑国光介绍相关情况，对普查工作概况作了上述阐述。

　　2018年10月10日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第三次会议，专题研究提高我国自然灾害防治能力，部署自然灾害防治能力提升“九项重点工程”，并将灾害风险调查和重点隐患排查列为第一项工程，要求开展全国自然灾害综合风险普查。为认真贯彻落实，全面掌握我国自然灾害风险隐患情况，提升自然灾害综合防治能力，确保人民群众生命财产安全，国务院决定开展第一次全国自然灾害综合风险普查工作。

　　2020年5月31日，国务院办公厅印发《关于开展第一次全国自然灾害综合风险普查的通知》，成立国务院普查领导小组，中央17个部门参加，明确了普查工作目标、工程任务、时间安排、组织和经费保障等。

　　此次普查工作是新中国成立以来第一次开展多灾种、多承灾体综合风险普查，推动和完善了致灾因子调查，带动了承灾体调查，第一次补齐了1978年以来长时间序列县级尺度历史灾害数据不完整的短板，全面调查了1949年以来89场重大地震灾害、洪涝灾害、台风灾害、森林草原火灾等灾情数据；第一次开展并形成了覆盖“全国—省—市—县—乡镇—社区村—家户”的政府、社会、基层、家庭等全国综合减灾能力调查数据集，为我国防灾减灾和应急管理工作提供了科学依据和决策支持。

方案体系到位

形成技术规范

　　本次普查的任务是全面获取全国地震灾害、地质灾害、气象灾害、水旱灾害、海洋灾害、森林草原火灾等6大类23种灾害致灾要素数据，人口、房屋、基础设施、公共服务系统、产业、资源和环境等6大类27种承灾体数据，政府、社会、基层家庭等3大类16种综合减灾能力数据，1978年以来年度灾害和1949年以来重大灾害事件调查数据等。

　　为确保普查工作顺利进行，国务院普查办加强组织领导，形成普查工作体系，制定普查总体方案，明确普查总体目标和任务、组织实施原则、普查范围与内容、总体技术路线与方法、职责分工等；制定普查实施方案，进一步细化各项普查任务的内容、技术方案、组织实施路径、成果形式，明确软件与数据库建设、质量管理和普查成果汇交方案。

　　按照普查总体要求，福建省南安市在此次普查中排查出各类新的风险隐患776处，并立即进行整改。“这次普查帮南安做了一次全面‘体检’。我们将普查数据与基层社会治理网格化平台相结合，全市共划分一级网格445个、二级网格3372个，网格员和网格志愿者13600多名。我们充分运用‘党建+网格’‘线上+线下’‘人防+技防’等手段，扩大普查数据应用效果，共享共用普查数据，并且做到动态化更新。”南安市普查办主任、应急管理局党委委员黄震宇介绍。

　　此次普查工作在组织领导、技术规范、实施模式等方面取得积极成果。在组织领导方面，各地各部门按照国务院普查办总体要求，加强组织领导，形成了普查工作体系。普查工作按照省—市—县三级组织实施方案开展，以满足任务执行需求，建立技术支撑团队，确保经费测算标准和申请渠道符合地区实际。

　　普查工作启动后，贵州省第一时间组建省、市、县三级普查领导小组和普查专班，成立省、市、县三级主要涉灾部门普查领导小组，制定统筹调度、督查检查、信息反馈等7项制度，建立“条块结合、以块为主、协同推进、分工落实”实施模式，压紧压实各级党委、政府主体责任和行业部门责任，形成体系完备、责任明确、思路清楚的普查组织体系。该省制定“1+8+4+N”方案，结合试点地区经验做法和行业部门普查实际，多次修订省级普查总体方案和8家主要行业部门专项方案，督促4家参与行业部门单独制定专项方案，8个市州73个县同步制定普查方案，明确各阶段普查任务和时间节点，形成全省普查“一张图”。

　　在技术规范方面，普查工作完成了技术规范的制修订工作，形成普查技术体系。国家层面统一开发了一套软件系统，建设数据库，实现中央、省两级部署，支持国家、省、市、县四级应用，具有高扩展性和高开放性。

注重数据开发

完善保障体系

　　作为普查工作顺利开展的重要基础，普查软件系统和数据库的建设尤为重要。按照全国自然灾害综合风险普查软件系统和数据库设计，应急管理部会同自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国气象局、国家林业和草原局、中国地震局等部门协作开发建设业务支撑软件和灾害普查数据库平台，建设国家（含行业）、省级自然灾害综合风险基础数据库，部分有条件的市、县建设本地自然灾害风险基础数据库。

　　浙江省应急管理厅基于普查数据开发了“防汛防台在线”应用，该应用形成五大应用场景，即“风险五色图”场景——综合分析地质灾害、海洋灾害、山洪灾害、城市内涝等行业普查的致灾因子、承灾体和预警信息，滚动发布动态综合风险预警“五色图”，实现灾害风险靶向研判；“风险清单”场景——聚焦人员避险转移、小流域山洪、地质灾害、山塘水库河网、城市内涝和安全运行、安全生产、海域安全、交通运输“八张风险清单”，分层分类分等级提示督办，动态量化跟踪管控措施闭环；“安全码”人员转移场景——利用普查数据补充更新地质灾害、小流域山洪、危旧房、海上养殖、建筑工地、渔船等高风险领域从业人员信息，全省赋码人数扩展至230余万；应急救援场景——根据灾情险情，综合分析救援距离、队伍类型、物资需求等，快速生成抢险救援力量和物资调拨方案，救援方案确定后，自动为参与抢险救援的人员赋通行“绿码”，凭码优先通行拥堵路段、免费通行收费公路、快速进入管制区域、有序参与应急救援，确保抢险救援及时高效进行；多跨系统集成场景——联通各条线部门13个专业子应用，初步实现防汛防台重大信息实时共享、重大汛情及时共商、重大风险联防联控、重大灾险情协同共救。

　　国务院普查办高度重视数据安全与应用，完善数据安全保障体系、规范化管理制度，强化普查软件使用和数据出入库安全管理，指导各地建立普查数据成果分发工作机制，支撑普查数据共享共用。同时，按照“边普查、边应用、边见效”的原则，各行业各地区围绕国家重大战略、重要发展规划、重点领域和实际需求，因地制宜、科学有序推动普查成果应用工作，推出一批具有地域特点和行业特色的应用成果，充分发挥普查成果的效益。

　　此次普查成果为我国防灾减灾和应急管理工作提供重要支撑，为制定自然灾害防治规划、应急预案和资源配置提供了科学依据。普查成果还将通过国家（行业）标准申报工作，为持续开展自然灾害综合风险普查工作奠定基础。